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　　据报道，预算法修正案草案很可能将于本周末提交全国人大常委会表决。启动修法十年，直至四审，一方面是体现了对这部亚宪法或经济宪法的重视，另一方面也在于其中的争议纠缠。

　　一个最基本的争议点不是“怎么做”，而是“为什么”，即其立法宗旨。在二审稿之前，《预算法》的立法宗旨一直强调的定位是国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理，淡化了对政府财政的约束作用。直至三审（我爱我生活文章网：www.52mylife.com）稿，立法宗旨才回归宪法所赋予的约束政府支出定位，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。至此，《预算法》的定位正式从管理转向约束。定位回归无疑是一大进步。

　　也许立法宗旨很虚，但正是这很虚的一点决定着很多实的政策方向。以往对“管理”的强调助长了权力错配放任了权力归属的不明确，大量的授权立法、架空监督约束、遮遮掩掩的形式化公开，都可以在“提升管理效率”的名义下光明正大地进行。而定位回归“约束”，除了学界呼吁还需要立法者思维的转变，如果说三审稿是明确了“为什么”，四审稿则是对“怎么做”进行了实际的细化修改。

　　四审稿最典型的“约束化”修改，在于对预算公开的细化。“三公”经费晒了这么些年，有些部门总爱晒总账，钱具体花到哪里，专家和公众都看不出来。四审稿的最新要求是，政府支出应按经济分类，其中基本支出编到“款”，项目支出编到“项”；而决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到最详细的“款”。这样的细化可以从技术上避免糊涂账的产生，清晰展示财政流向，为公众监督提供基本依据。另外，四审稿将地方自主发债的用途从“部门建设投资”进一步明确为“公益性资本支出”，除了评估预警机制外，还新增了地方政府若违规举债，直接负责人或将被撤职和开除的问责机制，这都是在财权下放之后，为了约束与监督地方政府行为、防止政绩冲动下的盲目举债建设而设的“防火墙”。

　　而此次最引人注目的央行经理国库制度的恢复，虽然是利益博弈的结果，亦可视为某种程度上的约束重建。依照现行《预算法》规定，简单来讲，即央行管钱承担出纳职能，而管账的财政部相当于会计，财政部要花钱央行是有权审查其是否合规的。出于各方利益，国库是实行“经理制”还是“代理制”已经争了十年。财政部一直以效率为由力主后者，二审稿将“国库业务由中国人民银行经理”删去，又在“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”加入“及其财政部门”，会计出纳一身兼，权力明显扩大。学界普遍与央行一样支持“经理制”，因其有利于政府内部的监督、审议和相互制衡。三审稿中延续了二审稿的态度，被斥为“大倒退”，四审稿中央行经理国库得以恢复，至少在监督约束方面是值得肯定的。

　　预算法修正案四审由虚入实地回归“约束”定位，预算公开细化、地方自主发债用途收窄以及央行经理国库制度的恢复，均为其中亮点。据悉，修正案很可能以该版本通过，若真如此，对财政专户的保留等遗憾是可以通过其他途径弥补，或是留下更大后患，只能在静待中谨慎关注了。